土地市场是我国现代市场体系的重要组成部分，是资源要素市场的重要内容。在农村，农地是农村最重要的生产要素。为有效盘活农村资源、资金和资产，增加农业生产中长期和规模化经营的资金投入，党和国家出台了一系列的指导性文件推动农地抵押贷款业务。在实践中，各地也逐渐形成了如贵州湄潭县的土地金融公司模式、宁夏平罗县土地信用合作社模式、重庆的土地承包经营权抵押贷款模式等①。这些贷款模式从本质上看为“附加担保”“组合担保”“反担保”等形式，但从全国看，农地经营权抵押贷款总供给仍然不足②。

作为服务三农、支持乡村振兴的主力金融机构，农商银行（农村信用社）是农地抵押贷款业务的主要供给者。什邡农商行积极探索农地抵押贷款业务，通过发放土地流转收益权保证贷款的方式推动农村资产资本化。2014年4月25日什邡农商银行首次发放土地流转收益权保证贷款100万元，截止2019年9月末，什邡地区金融机构共计发放土地流转收益权保证贷款31户、金额10027万元、余额1710万元。本文以什邡地区为样本研究农商银行（农村信用社）如何在农地抵押贷款业务中发挥普惠金融的主力军作用，同时兼顾好支持农村经济发展和防范信贷风险的平衡。
①如2014年，国务院明确指出“按照所有权、承包权、经营权三权分置和经营权流转有关要求，以落实农村土地的用益物权、赋予农民更多财产权利为出发点，稳妥有序开展‘两权’抵押贷款业务。”2019年国务院办公厅在《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》中将已依法入市的农村集体经营性建设用地使用权纳入该项范围。
②数据来源：《2018年什邡统计年鉴》，下同。

一、农地抵押贷款面临的困难和风险分析
（一）农地抵押贷款面临的困难
1.抵押物的客观条件限制。什邡市耕地面积约35.25万亩，农业人口30万人，人均耕地面积较小，且较分散不集中，难以形成规模种植和经营，不利于土地流转。截止2017年末全市经业主申请共核发土地流转经营权证23本，占全市已发放土地承包经营权证的比例为0.025%，涉及的土地流转面积为298.79公顷，占全市总承包面积的比重为6.53%。全市共核发农村土地流转经营权证涉及的土地面积较少，占比低，客观上限制了农地抵押贷款的开展。 2.配套机制还不够健全。一是办理贷款前的工作量大、耗费时间长，客观上制约了农地抵押贷款的办理。按照流程，申请农地抵押贷款的经营者要先对经营项目所处的地点进行调研，确定好土地规模、条件与承包方式，与发包方签订土地承包合同，约定双方的权利和义务，涉及集体经营性建设用地的，还要村组会议同意。签订后承包合同后，经营主体还要向农业局申请取得土地流转经营权证等合法手续。在这些工作中，经营主花费的时间较长、工作量大、面对的不确定性较多，客观上对农地抵押贷款有一定的制约。二是土地流转经营权价值不易确定。目前全市缺乏专业的土地流转经营权价值评估机构，虽然由政府牵头成立了评估小组，但合理的评估方法需进一步探索，且可参照的市场化价格有限，取得公允价值有较大难度。三是农村产权交易平台还需进一步完善。目前，什邡市虽然已建立完善了以乡镇为基础的土地流转监测体系，从土地流转资格审查、流转鉴证、合同备案、台账登记等方面做了努力，但2017年仅公示农村土地流转信息10条，覆盖3个乡镇约38公顷土地，且无土地流转经营权转让（二次流转）记录。
（二）农地抵押贷款的风险分析
1.信用风险分析
信用风险是借款人因各种原因未能及时、足额偿还银行债务而违约的可能性。发生违约时，银行必将因为未能得到预期的收益而承担财务上的损失。由于农地抵押贷款的用途主要用于农业生产经营，其信用风险主要来源于以下两个方面：

一是农业生产的自然灾害风险。农地抵押贷款的对象主要为农户、农村中小企业和专业合作社等，贷款用途一般用于扩大种养殖生产经营、农业基础设施的建设、农产品的流通与销售等，其生产经营成果来源于经济作物或养殖物的收益。与其他行业相比，农业的生产经营成果受自然天气、病虫害和疫情的影响较大，一旦发生如冰雹、暴雨、病虫害等自然灾害，有可能使得经济作物或养殖物的减产或绝收，经营者无任何经济收益，丧失第一还款来源。自然灾害风险本身难以被提前预测，即使预测后农户能采取的防范措施有限，同时在实践中，农业保险制度不完善，无法有效覆盖风险，一旦发生风险仍然会给农业生产经营者带来极大的损失，进而影响银行信贷资产质量。

二是农业生产经营者的经营风险。一方面是内在原因，主要体现在投资人资本实力强弱、企业经营规模大小、管理者经营管理水平高低等方面。另一方面是外在原因，主要表现为农产品市场价格变动的风险。农作物的生长存在一定的周期，经营者往往基于对上年农作物的价格来决定其本年的种养殖计划，这样容易造成农产品市场供求不平衡，价格波动明显，如2017年什邡本地的蒜苔收购价格为2-3元/斤，2018年仅为0.2-0.5元/斤，2019年收购价为2-5元不等，价格波动巨大，经营者将承担较大的价格变动风险，“谷贱伤农”的现象依然存在。
2.抵押物风险分析。
一是抵押物自身产权等原因，存在衡量与确定价值的风险，现实中抵押物评估价值与实际价值相差较大的风险。目前，对农地价值的评估主要为政府相关部门，采用的评估方法有收益法、成本法、估价法等，存在一定的局限性。二是农地处置风险，农业生产经营的土地与其他抵押物不同，在市场流通较少。若借款人无法归还银行债务，银行会根据抵押合同的约定将抵押农地进行拍卖、流转或其他方式处置。在这个过程中，因农地二次流转的机制不健全、没有完善的交易市场，流转后的用途需用于农业生产经营，还需要寻找合适的流转接收者，这些都增加了抵押农地经营权的处置难度。
3.道德风险分析。
由于借贷双方存在明显的信息不对称，借款人处在信息的优势方，对自身的经营水平、预期收益等更为了解。银行处于劣势方，缺乏对借款人信息的了解途径与手段，虽然在贷前和贷后两个阶段对借款人及其生产经营情况进行了调查与检查，但仍显不足。
通过以上分析，银行在开展农地抵押贷款业务时面临着各种风险。抵押物作为第二还款来源，其风险受其他不确定性因素较多，且借款人的经营收益主要来自于农业生产经营，故本文认为信用风险是银行面临的主要风险。进一步，本文从农业生产经营主体特别是农户的角度分析农地抵押贷款中借款主体的违约行为。
二、农地抵押贷款中农户违约行为机理
农户的违约行为是指在与银行的借贷过程中，借款主体不愿意履行信贷合同约定，不付息甚至不还本的主观概率。计划行为理论（TPB）认为意向或执行某种行为的动机是由个人行为态度、主体规范和感知到的行为控制认知（PBC）所决定，且PBC也能直接影响到行为。TPB认为一个人的行为态度越积极、主体规范和PBC越强，则执行某种行为的意向越强，也就越可能最终执行某种行为。农业生产经营主体尤其是农户的违约行为受其行为态度、主观规范、控制认知三者的共同影响或其中某部份的影响。

（一）行为态度

行为态度反映人们对某一种行为的评价是肯定或否定。在借贷关系中，除恶意骗贷的情况外，大多数农户对按时守约的评价是肯定的。银行在与农户的交往中要掌握农户对信贷违约的态度。根据TPB，农户过去的经验或过去守约的行为结果会影响当期农户对现在是否违约的态度。如果农户根据以往经验，信贷违约可获得较为严厉的惩罚，农户的态度将会是消积的。

（二）主观规范

主观规范是指某人在做出某一行为时感受到的来自于外界的压力，这种压力来自于行为人的重要关系人、组织或某种制度。农户信贷违约的主观规范是借款人选择是否违约时，可能受到来自家庭其他成员的赞同或拒绝、所处农村经济组织或村组织的支持或反对、邻居的认同或歧视、某项制度的允许或禁止等各方面的压力。这些压力对农户信贷违约的主观规范产生一定影响，从而最终影响农户的信贷违约行为。根据TPB，行为受主观规范的影响有时大于个人行为意向的影响。如法律法规是让行为人感受到约束力最强的一种社会规范，它对行为意向的影响远大于个人态度。因此，有关诚信和有借有还的法律法规可以强化农户信贷守约的主观规范,最大限度地约束农户的违约行为。

（三）控制认知

根据Ajzen（2001）理论，行为控制认知影响行为意向从而作用于行为。行为控制认知愈强，行为意向愈积极，行为发生的可能性愈大；反之，这种行为发生的可能性就愈小③。农户信贷违约行为控制认知反映了农户对自己信贷违约难易度的信念，这种信念主要来源于农户所获得的信贷信息、所掌握的能创造经济收益的资源和自身的能力等因素。若农户掌握了在自然环境下能使得种养殖生长的资源条件并有能力销售出去，那农户获得的收益越高、信念越强烈，其守约的可能性越大；反之，如果农户对获得的收益越低，则他主观上会愿意对银行违约。

三、农地抵押贷款风险防范措施分析

开展农地抵押贷款有利于推动农村财产资本化、农业生产产业化，有利于推进农民、农村经营生产者增收，有利于推动农村金融服务创新和国家乡村振兴战略落地。但对于农村金融机构来说，如何保证推动农地抵押贷款业务发展与风险管控之间的平衡需要全系统的努力。

（一）政府应做好农地抵押贷款的顶层设计。一是进一步简化农地一次流转程序和成本，完善农地价值评估体系建设和二次流转机制，健全交易市场机制。二是进一步加强社会信用体系建设，完善失信惩戒机制，提高农业生产经营者在信贷违约时的主观控制。三是做好农地抵押贷款的宣传与引导，积极培育农业生产经营大户通过土地的规模化经营提高可申贷能力。四是引入农地抵押贷款风险补偿机制，适当通过财政手段降低农业生产经营风险和银行信用风险。

（二）银行应加强对农地抵押贷款业务流程的风险防范，完善风险防范体系。一是加强对农业生产经营者的信用评价力度，贷前重点关注申贷主体对违约行为的态度、是否有恶意骗贷的倾向和人品，考察经营者对市场的敏锐度、经营状况、资金投向等事关信贷合同履行的关键要素。二是银行应在贷后管理中加强对农业生产经营者实际经营情况的关注力度以及农地抵押物的市场价格波动，提高自我评估的能力，减少对外部评估的依赖。同时做好对违约行为的惩罚力度。三是掌握农业生产经营者的软信息，比如重要关系人或组织，若贷款发生违约失信，可通过关键人向借款人施压进而提高还贷的可能。

（三）农业生产经营者应提升自我经营能力。推动农地抵押贷款业务的发展不能只依靠政府的干预和银行自觉均衡地提供资金，还需要作为主体的农业生产经营者提升自我经营能力和抗风险能力，从根本上提高农地抵押贷款的可获得性。一是农业经营者要积极利用土地流转市场适度流入土地，借助集约化的土地经营权获得较为充足的抵押贷款。二是提高自我生产经营水平，提高对项目的前瞻性和对市场信息的敏锐度，提高自身实力。

①史卫民 农地抵押贷款模式的比较考察与我国的路径选择 现代经济探讨[J] 2010年第9期
②林建伟 风险认知对农地经营权抵押贷款供给意愿的影响——基于信贷员认知的视角[J]经济问题 2018年第3期
③AJZEN I. Perceived behavioral contro,l self-efficacy, locusofcontro,l and the theory o fplanned behavior[J]. 2001 Journal of Applied So-cial Psychology